参见[日]上杉慎吉：《行政法原论》，有斐阁1904年版，第617页以下。

第二，使职权法定原则无效化。该条就将违法和瑕疵具体行政行为作了类型化处理。

一方面行政系统是一个组织体系，有着自身的合理结构，包括总系统与支系统之间的关系，支系统内部的子系统及其关系。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。1999年的行政复议法同样沿用了滥用职权的概念，并将行政职权行使中的违法行为通过行政复议制度予以矫正。[25]《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》将行政行为分为27种，除行政处罚、行政强制、行政许可外，还包括行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政允诺等。这些出现于行政法治中的混乱为行政主体法外设定权力创造了温床。

二是权力的合理构造，尤其是行政权内部的合理构造。只有当行政权付诸实施以后才能够由精神形态变为物质形态，才能由纸上的权力变为现实生活中的权力。2013年河南法院判处的马廷新案件和浙江法院再审改判无罪的张氏叔侄强奸杀人案件，就是特情人员制造冤错案的典型例证。

例如，看守所既不为每个监号配置专用电话机，也不提供权利告知书和律师事务所或律师的名录、联系方法，使得未决犯无法自行与律师事务所联络，无法自行聘请律师，而只能被动地等待近亲属为其聘请辩护律师，或者为其申请法律援助律师。遇有近亲属联系不畅或者近亲属无从联络的情况，在押的嫌疑人、被告人就连获得律师帮助的机会都被剥夺了。但是，作为拥有管理权威的在押犯，那些牢头狱霸本身就经常是看守所直接委派的，或者因为具有一定的威信，在监号里拥有事实上的领导权威，后来被看守所招安，成为协助看守所工作的牢头狱霸。在羁押实践中，由于看守所负责羁押的已决犯都是被判处短期自由刑的罪犯，这些人经过一段短时间的羁押，都会刑满释放。

可以说，看守所对待在押的未决犯，在限制人身权利和剥夺自由方面，要比监狱对待罪犯还要严厉多。在未决犯要求会见辩护律师的情况下，看守所应尽快通知辩护律师到场，没有辩护律师的，应尽量安排值班律师与其会面。

究其原因，看守所内的牢头狱霸经常不是自生自发地形成的，而是在公安机关掌握和控制下的产物。可见，这种将看守所整体剥离公安机关的改革，既有历史上的成功经验可供借鉴，也有现实中的改革探索可供参考，具有高度的可行性和必要性。进入 陈瑞华 的专栏 进入专题： 看守所制度 。上述发生在看守所内部的特情人员制造冤错案、牢头狱霸制造非正常伤亡现象，归根结底是由看守所同时承担着未决羁押与刑事侦查职能所带来的结果。

在看守所负担侦查责任的制度下，公安机关采取了一种在押犯管理在押犯的管理方式。若干年前曾经在媒体得到广泛报道的云南李乔明躲猫猫死亡事件、广西平乐县法官黎朝阳暴死看守所事件、河南鲁山王亚辉喝开水死亡事件等，就都属于这类在看守所内部的非正常死亡事件。公安部甚至将这种看守所协助破案数和破案率列为评选一级或者二级看守所的重要评价指标。在承担刑事侦查职能的情况下，看守所不可能具有基本的中立性和超然性，也不可能只是充当未决犯的羁押者和保护者，而是要通过各种手段获取在押未决犯的供述、信息或者情报，以便获得刑事侦查效果的最大化。

个别办案人员利用了在押未决犯的这种孤立无援状态，对其采取威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证手段，这就容易造成未决犯作出违心的有罪供述，甚至酿成冤错案。在押嫌疑人、被告人没有机会查阅法律条文，又没有了解案件情况的必要渠道，与办案人员就处于信息不对称的状态。

公安部和各地公安机关曾多次进行过专项治理，但只能收一时一地之成效，而难以从制度上加以禁绝。那么，在在押嫌疑人、被告人行使辩护权的保障方面，看守所做得又怎么样呢？ 同样是由于对未决犯与已决犯混同关押，看守所将在押的嫌疑人、被告人视为罪犯，对其防备之心有余，而在保障其有效行使辩护权方面却存在极大的缺陷。

作为奖励，公安机关会向法院提出减刑、假释的申请，或者对其作出其他方面的宽大处理。考虑到司法行政机关主要承担司法行政管理的责任，而不承担刑事侦查的使命，因此，在看守所转由司法行政机关隶属之后，刑事侦查职能与未决羁押职能的冲突问题大体上可以得到解决。例如，有参观者进入看守所内的监号或者监仓，看守所管教人员动辄让在押人员双手抱头面向墙壁蹲在地上，使其被剥夺了基本的人格尊严。同时，我国目前正在进行的国家监察体制改革，将贪污贿赂和渎职案件的刑事侦查权整体从检察机关予以剥离，而逐步移交监察部门。首先，为解决未决羁押与刑罚执行职能混同的问题，有必要考虑在看守所转归司法行政机关之后，将对已决犯的刑罚执行职能从看守所剥离出去，使该项职能转由监狱负责行使。有的看守所甚至还把已决犯当作临时工来加以管理，使其白天在不受拘束的情况下在看守所大院或大楼里从事各类工作，晚上再令其回到监号里休息。

又如，看守所对于辩护律师与在押嫌疑人、被告人的会见设置重重障碍，尽量拖延安排会面的时间，并对会面过程进行实际的监控。再如，各级看守所普遍没有为未决犯设置图书馆或阅览室，使其无法获得查阅法律条文、研读法律书籍的机会。

在这种或明或暗的交易中，这些特情人员为获取减刑、假释机会或者其他方面的宽大处理，经常不惜一切代价，采取各种酷刑、威逼、欺骗、利诱等手段，迫使未决犯供述犯罪事实，或者同意指认犯罪现场，结果酿成冤错案。但是，原来由公安机关利用控制看守所的便利而赋予其协助侦查的职能也应发生彻底改变。

由此，未来在司法行政机关控制和管理之下，看守所应成为一种单纯的未决羁押机构。在一定程度上，看守所已经成为协助公安机关侦查破案的侦查机关。

至于看守所所负责关押的那些被判处短期自由刑服刑罪犯，则应一律被收入监狱，与其他罪犯一同接受劳动改造和教育矫正。其次，为解决未决羁押与刑事侦查职能混同的问题，有必要考虑彻底废止在看守所内部展开深挖余罪扩大侦查成果的相关制度，废除在看守所内部设置特情人员的制度。这对于我国侦查模式的转变、侦查观念的更新、侦查技术的升级换代，未尝不是一个历史性的改革机会。看守所内存在牢头狱霸现象，这是一个尽人皆知的事实。

上述对未决犯人身权利和保护权利的诸多限制，显示出我国看守所基本上将自身定位为一个兼具刑罚执行和刑事追诉职能的国家机关。经验表明，要避免看守所出现制度性和结构性的酷刑、狱侦逼供以及非正常死亡事件的发生，唯有使看守所只承担未决羁押职能，将其刑事侦查职能予以取消。

看守所应至少设立一个法律图书室，为未决犯查阅法律和阅读法律书籍提供便利。在对已决犯与未决犯混同关押的情况下，看守所对两者采取了一视同仁的态度，将那些本来只适用于已决犯的教育矫正、防范戒备措施过度适用于未决犯身上，使得在押的嫌疑人、被告人受到了超罪犯待遇。

这种将看守所整体移交司法行政机关的改革思路，与当年监狱整体从公安机关转由司法行政机关控制的改革是一样的，只要操作得当，不会引起任何较大的冲击和震荡。第三，在成为司法行政机关控制下的未决羁押机构之后，看守所应加大对在押嫌疑人、被告人的权利保障，真正贯彻无罪推定原则，使看守所的管理发生脱胎换骨的转变。

短时间内，看守所制度的这种改革可能会对公安机关的侦查破案率带来一定的冲击和影响。这些或者属于未决犯或者属于已决犯的特情人员，经常被看守所委任为号长或者被默许担任牢头狱霸。又如，根据我国现行的看守所管理制度，无论是犯罪嫌疑人还是被告人，只要被羁押在看守所之内的，都不得亲近自己的近亲属，也不得与近亲属进行电话联系和通信联络。但是，将看守所整体转交司法行政机关的改革，要想取得完全的成功，还需要确立一些必要的配套措施。

否则，过去出现过的问题难以得到彻底的解决短时间内，看守所制度的这种改革可能会对公安机关的侦查破案率带来一定的冲击和影响。

第三，在成为司法行政机关控制下的未决羁押机构之后，看守所应加大对在押嫌疑人、被告人的权利保障，真正贯彻无罪推定原则，使看守所的管理发生脱胎换骨的转变。公安部和各地公安机关曾多次进行过专项治理，但只能收一时一地之成效，而难以从制度上加以禁绝。

至于看守所所负责关押的那些被判处短期自由刑服刑罪犯，则应一律被收入监狱，与其他罪犯一同接受劳动改造和教育矫正。例如，在人身权利保障方面，看守所应改善未决犯的居住条件，使其享有基本的人格尊严，废止那种将其视为罪犯的羞辱性对待，使其获得基本的生活保障。